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国家农发办:求真务实开拓创新 部署安排农业综合开发资金管理工作
发布时间: 2016-02-20 16:36 作者:  【字体: 】 【打印】 【关闭
    晋农网讯:

这次财政部干教中心和国家农发办在烟台培训基地共同举办全国农业综合开发资金管理暨财务工作培训班,是在“十二五”期末和“十三五”开局之际,大力推进农业综合开发资金管理工作的一次重要培训。主要任务是:深入贯彻落实全国省级农发办主任培训班精神,总结交流“十二五”以来农业综合开发资金管理工作经验,研讨完善农业综合开发投入政策和机制,安排部署当前和今后一段时期的农业综合开发资金管理工作。

一、“十二五”以来农业综合开发资金管理工作取得显著成效

“十二五”以来,党中央、国务院坚持统筹城乡发展,按照稳粮增收、提质增效、创新驱动的总要求,全面推进农业现代化建设,农业农村发展取得了举世瞩目的成就。农业综合开发作为农业农村经济工作的一个重要组成部分,也进入了一个稳步发展的新时期。农业综合开发系统的广大干部职工深入贯彻落实科学发展观,紧紧围绕新时期党中央、国务院赋予农业综合开发的目标任务,采取有效措施,加大投入力度,突出开发重点,调整完善政策,改革创新机制,加强科学管理,资金使用效益不断提高,取得了显著成效。

(一)资金投入规模稳步增长。

“十二五”以来,通过完善多层次、多渠道的资金筹集机制,农业综合开发投入规模有了明显增长。一是中央财政投入较大幅度增加。2011至2015年,中央财政预算共安排农业综合开发资金1596.9亿元,年均增长15.3%,超过了之前23年的投入总和。同时,通过实施世界银行贷款可持续发展农业项目,以及利用亚洲开发银行贷款农业综合开发项目等外资项目,2011至2015年共投入外资折合人民币6.39亿元,全部由中央财政统借统还。二是地方财政部门积极落实投入资金。地方各级财政部门高度重视农业综合开发工作,千方百计落实投入资金。2011至2015年(2015年为预计数,下同),地方各级财政部门共投入农业综合开发资金811.2亿元,年均增长11.4%,全国实际落实的地方财政资金达到应落实资金的109%。三是财政资金有效带动了其他资金的投入。通过完善财政资金引导机制,吸引金融资金和社会资本投入农业综合开发项目建设。据统计,2011至2015年,农业综合开发共吸引农民及企业自筹资金、银行贷款等各类资金876亿元(不含贷款贴息撬动的银行贷款),逐步形成了政府引导、民办公助、社会各界广泛参与的多元化投入机制。

(二)资金投入重点得到有效保障。

农业综合开发注重发挥优势、突出重点,紧紧围绕改善农业生产条件这一中心任务,在提高农业综合生产能力和促进一二三产业融合发展方面发挥了重要的保障作用。一是集中力量建设高标准农田,巩固和提高农业综合生产能力。为了确保完成《国家农业综合开发高标准农田建设规划》(以下简称《高标准农田规划》)任务,农业综合开发始终坚持把土地治理项目作为投入的重点。“十二五”期间,中央财政投入土地治理项目(含部门项目)的资金共计1211.51亿元,占同期中央财政资金总额的76%,重点用于改造中低产田、建设高标准农田。5年来累计建设高标准农田1.36亿亩,新增粮食生产能力179.47亿公斤。二是积极推进农业产业化发展,大力培育新型经营主体。“十二五”以来,农业综合开发以发展壮大区域优势主导产业和带动农民增收为目标,加大对龙头企业、农民专业合作社等新型农业经营主体的扶持。2011至2015年,中央财政投入农业综合开发产业化项目(含部门项目)的资金共计305.8亿元,扶持龙头企业、农民合作社等新型农业经营主体做大做强,培育壮大了区域优势主导产业,促进了一二三产业的融合发展,切实提高了农业效益和竞争力,促进了农民增收。

(三)资金投入方式不断创新。

“十二五”期间,随着我国经济发展进入新常态,农业综合开发资金投入方式也随之不断创新和完善。一是继续完善现有的财政资金扶持方式。为适应公共财政管理体制改革的要求,充分发挥财政资金的引导作用,2011至2014年,中央财政共安排贷款贴息资金75.3亿元,累计撬动2075亿元银行贷款投入农业综合开发项目建设,充分发挥了财政资金“四两拨千斤”的杠杆效应。二是积极探索先建后补的民办公助新机制。近年来,国家农发办一直在鼓励各地积极探索产业化项目先建后补的新机制。通过实行先建后补,有效调动了项目单位投入的积极性,破解了项目自筹资金到位难的问题,是对农业综合开发民办公助投入机制的有益探索。三是鼓励地方开展股权引导基金和贷款担保基金试点。为更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用,自2015年起,鼓励支持有条件的省份探索股权引导基金和贷款担保基金的投入方式,创新了投融资方式,拓宽了支持农业产业化发展的资金渠道,同时通过引入市场化的运作和管理模式,提高了财政资金使用绩效。四是创新利用金融资金支持高标准农田建设的投融资模式。2015年8月,国家农发办先后与国家开发银行、农业发展银行和农业银行3家金融机构联合开展了创新投融资模式加快推进高标准农田建设试点,采取贴息和补助两种支持方式,对各类新型农业经营主体利用金融资金实施的高标准农田建设试点项目予以支持,为创新涉农资金投入机制探索了新路。

(四)预算执行进度明显加快。

近年来,为了确保农业综合开发项目年度实施进度和成效,国家农发办采取有效措施,进一步加快预算执行进度。一是提前通知地方转移支付预算。自2010年起,中央财政于每年的9月底前提前通知地方下一年度转移支付预算。省、市级财政部门也提前对下通知了这部分转移支付资金,层层落实到县,不仅提高了地方预算的完整性,也大大加快了财政资金支出进度。二是及时拨付中央财政资金。近年来,随着农业综合开发项目审批权的逐步下放,中央财政资金的拨付方式由原来依据批复的项目计划办理拨款文件改为全国人大批准预算后直接下达,同时不再预留自然灾害损毁补助资金,支出进度明显加快。

(五)支农资金统筹整合工作稳步推进。

“十二五”期间,按照财政部推进涉农资金整合统筹工作的总体部署和要求,积极开展农业综合开发资金与其他涉农资金整合统筹工作,取得了初步成效。一是整合统筹66亿元中央财政资金支持东北四省区“节水增粮行动”。自2012年起,财政部与水利部、农业部联合实施并推进了东北四省区“节水增粮行动”,2012至2015年,中央财政共安排农业综合开发资金66亿元,支持东北四省(区)在农业综合开发项目区推广高效节水灌溉技术,提高了四省(区)水土资源利用效率,促进了粮食增产。二是整合统筹其他各类涉农资金支持高标准农田项目建设。近年来,地方各级农发机构积极探索了以县为单位、以农业综合开发项目为平台,整合农田水利、扶贫等其他支农资金共同建设高标准农田项目的有效模式,充分发挥了资金整合后的集聚效应,提升了项目建设的整体效果。

(六)基础管理工作进一步规范。

“十二五”以来,农业综合开发围绕科学化规范化管理,进一步加强各项基础工作。一是完善了奖优罚劣的资金分配机制。近年来,国家农发办两次修订资金和项目管理工作质量考评办法,并将考评结果作为分配中央财政资金的重要依据之一。同时,依据有关规定对发现违规违纪问题的地区相应扣减下一年度中央财政资金预算指标。充分发挥了资金分配的导向作用,引导各地区不断提高工作质量和水平。二是规范了财政资金县级报账管理。2011年6月,国家农发办修订并印发了县级报账办法。该办法出台后,地方各级财政部门均结合本地区实际制定实施细则,规范报账审核程序,县级报账工作更加规范有序,有力地保障了农业综合开发资金的安全有效运行。三是提高了资金决算和统计编报质量。近年来,农业综合开发适应财政管理体制改革和项目管理的要求,逐步完善和调整了资金决算和统计报表编报口径,并组织专家对决算和统计报表进行现场集中会审,确保了决算和统计数据的准确性。地方各级财政部门和农发机构也高度重视决算和统计基础工作,及时部署落实,高质量地完成了报表的编报工作,基础管理工作水平明显提升。

(七)资金监管工作力度不断加强。

近年来,国家农发办按照“内部自查和外部监督有机结合”的工作思路,采取多种措施,进一步强化资金监管工作力度。一是认真开展监督检查工作。国家农发办2014年制定并印发了《国家农业综合开发监督检查办法》,采取国家农发办带队直接检查和委托社会中介机构检查相结合的方式,拓展了资金检查的广度和深度。二是积极配合审计等部门的监督。近年来,国家农发办针对审计和检查过程中反映的问题,及时进行了通报,并要求有关省(区)以审计为契机,认真整改纠正存在的问题,进一步完善政策制度,不断提高资金管理水平。三是严格按规定落实处罚措施。对于检查和审计过程中发现的农业综合开发资金违规违纪行为,国家农发办严格按照有关规定进行处理,并将处理结果在一定范围内进行通报,充分发挥了警示作用。

二、深刻认识和准确把握农业综合开发资金管理工作面临的新形势

审时度势,准确把握当前面临的新形势,是做好资金管理工作的重要基础和前提。农业综合开发要立足“三农”工作和财政工作全局,充分认识农发工作的优势和存在的不足、面临的困难,顺势而为,进一步增强做好农业综合开发资金管理工作的信心和决心。

从外部环境看,农业综合开发事业发展面临许多有利条件。“十三五”时期是全面建成小康社会最后冲刺的五年,是加快推进农业现代化、实现“四化同步”的关键五年,农业农村作为我国现代化发展的短板,必将是国家改革发展的重点领域。近日,党中央、国务院联合印发了《深化农村改革综合性实施方案》,确定了今后深化农村改革要聚焦的五大领域,其中特别提出:要突出财政对农业的支持重点,持续增加农业基础设施、农业综合开发投入。这充分表明了党中央、国务院一如既往重视“三农”工作的决心,是对农业综合开发在财政支农工作中地位和作用的充分肯定,也为农业综合开发提供了更加广阔的空间和舞台。

从内部环境看,农业综合开发事业发展具备许多特有的优势。首先,农业综合开发长期以来形成的田水路林山综合治理、产加销一体化经营的开发方式,有利于农业资源的有效开发利用,也更有利于促进一二三产业的融合发展,成为推进农业可持续发展的重要措施。其次,农业综合开发始终坚持围绕改善农业基本生产条件、提高农业综合生产能力这项中心任务开展工作,在农业基础设施建设领域积累了丰富的开发经验,是确保国家粮食安全的重要生力军和骨干力量。第三,农业综合开发始终围绕国家“三农”大局,主动适应新的形势要求,基本建立起了指向明确、运行高效、上下联动、管理规范、充满活力的开发机制,形成了一套完备的资金和项目管理体系,使财政资金的安全运行和有效使用具备有力的制度保障。

全面分析和深刻认识农业综合开发资金管理工作面临的新形势,还必须清醒地看到农业综合开发面临的困难和挑战。一是我国农业发展面临诸多困境。我国农业资源、环境污染已经亮起了红灯,农业生态环境面临前所未有的压力。同时,我国多数大宗农产品正在承受着国内价格超过国际市场价格的压力,加之农业生产成本的刚性抬升,农业生产面临“天花板”和“地板”的双重挤压,空间已经越来越小。二是财政收支矛盾进一步加剧。“十三五”时期,我国仍处在经济增长速度换档期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”和新旧增长动力转换阶段,财政减收压力越来越大,而支出刚性增长的趋势短期内难以改变,财政收支矛盾相当突出。三是农业综合开发自身的任务繁重。到2020年农业综合开发要承担建设3.4亿亩高标准农田的任务,但受投资规模的限制,加之亩投资标准逐年提高,“十二五”期间只完成了 1.36亿亩,“十三五”期间还要建设高标准农田2.04亿亩,任务十分繁重。同时,随着财政管理体制改革的不断深入和行政审批权的逐步下放,对农业综合开发在推进预算公开、加强预算执行和实行绩效管理等方面都提出了更高的要求,农业综合开发在管理方式上面临重大转型,改革创新和加强资金监管的任务十分繁重。

三、努力开创农业综合开发资金管理工作新局面

做好新时期的农业综合开发资金管理工作,必须紧紧围绕完成党中央、国务院赋予农业综合开发的目标任务,按照财政部党组的有关部署和要求,认真贯彻2015年全国省级农发办主任培训班精神,进一步改革创新,不断提高科学化规范化管理水平。当前和今后一段时期,应着重抓好以下几方面工作:

(一)努力增加投入,完善多元化的资金筹措机制。

持续增加农业基础设施和农业综合开发投入,既是农业综合开发事业自身发展的需要,也是推进积极的财政政策、有效拉动内需的重要举措。今后,中央财政仍将尽力增加农业综合开发投入。同时,加快利用外资步伐,积极推进利用世界银行贷款和亚洲开发银行贷款项目建设。地方各级财政部门也要千方百计扩大投入规模,在财政预算资金中足额安排地方财政资金,拓宽筹资渠道。同时,积极创新投融资模式,通过完善贷款贴息、先建后补和PPP等投入方式,撬动金融资金和社会资本投入农业综合开发项目建设。

(二)保障支出重点,夯实现代农业发展基础。

新常态下农业综合开发财政资金投入难以持续大幅增加,必须把握好支出的方向和力度,把有限的资金用在刀刃上,切实保障支出重点。一是要重点保障高标准农田建设,提升农业综合生产能力。各地要集中力量建设旱涝保收、高产稳产、节水高效的高标准农田,同时加强重点中型灌区节水配套改造项目建设,全面改善农业生产条件,提升农业综合生产能力,为现代农业发展夯实基础。二是要积极打造优势特色产业集群,推进一二三产业融合发展。地方各级财政部门要按照国家主体功能区定位,根据全国农业优势主导产业布局,统一规划、因地制宜、突出重点,集中力量扶持壮大区域农业优势特色产业,推进农村一二三产业的融合发展,为构建现代农业的产业体系奠定良好基础。三是要大力支持适度规模经营,培育现代农业经营体系。地方各级财政部门要按照财政部的有关要求,立足农业综合开发职能,找准推进适度规模经营的着力点和结合点。同时,要大力推进以基层供销社为载体的新型农业社会化服务体系建设试点工作,积极培育新型农业经营体系,加快推进现代农业的发展步伐。

(三)实施创新驱动,完善农发资金管理机制。

一是要进一步完善奖优罚劣激励竞争的资金分配机制。中央财政资金将继续按照因素法进行分配,并且将省级管理工作质量考评和项目绩效评价结果作为资金分配的重要依据,将中央财政资金向管理工作水平高、项目建设成效显著的地区倾斜,进一步完善奖优罚劣激励竞争的资金分配机制。地方各级农发机构也要建立相应的考核评价机制,全面提升农业综合开发绩效管理水平。二是要积极探索财政资金与信贷、社会资本有效融合的投融资机制。在财政收入增速放缓的形势下,只有通过机制创新发挥财政资金的杠杆作用,引导金融资金和社会资本投入,才能有效解决资金需求与投入不足之间的矛盾。今年国家农发办在创新投融资机制加快推进高标准农田建设方面已经进行了积极探索,地方各级农发机构要认真吃透改革精神,研究制定实施方案,完善项目和资金管理程序,确保这一创新模式走上规范有序的发展轨道。三是要继续推进以农业综合开发项目为平台的资金整合统筹机制。地方各级农发机构要充分发挥农业综合开发集中投入、综合治理、机构健全、制度完善的优势,推进以农业综合开发项目为平台进行整合涉农资金的试验,在政府统一领导和统筹规划下,将各类涉农建设资金集中使用,实现项目和项目、资金和资金之间的“无缝对接”,达到资金使用和项目建设的最佳效果。

(四)严格预算执行管理,加快项目建设进度。

加快支出进度是做好农业综合开发预算执行管理的关键。为此,必须多措并举,不断优化各环节的资金管理流程。一是要提高预算到位率。农业综合开发是中央和地方政府的共同职责,中央财政加大投入的同时,地方各级财政部门也要尽力增加农业综合开发投入,提高预算到位率,并逐步拓宽财政资金来源渠道。二是要加快预算执行进度。地方各级财政部门要严格按照《预算法》要求,在规定时限内将资金指标正式分解下达到各县级财政部门,并进一步加快县级财政报账进度,尽量减少结转结余资金规模。三是要加快项目建设进度。地方各级农发机构要提前做好项目申报评审和计划批复等前期准备工作,早谋划、早部署、早行动,加快项目建设进度,严把工程建设质量和报账资金管理两道关口,切实提高财政资金使用效益。

(五)加强基础工作,提升农发资金和项目管理效能。

资金决算和统计编报工作是农业综合开发资金和项目管理的一项重要基础性工作,既是宣传反映农业综合开发成效的主要依据,也是科学决策的重要参考。近年来,随着有关制度的完善和培训工作的加强,各地资金决算和统计报表编报质量有了明显提升。对2015年度的资金决算和统计工作,希望各地高度重视,及时部署,认真落实,进一步提升农业综合开发资金和项目管理基础工作水平。

(六)严格资金监管,确保资金安全规范有效使用。

加强资金监管是确保财政资金安全有效的一项重要内容。今后,国家农发办将逐步完善资金和项目监管体系。一是坚持上下联动。逐步加大检查对象的覆盖面,并进一步提升对开发县的抽查比例,突出重点领域的专项核查。随着管理权限下放,各省级农发机构将更多地担负起项目资金监管主体责任,要进一步加强对监督检查工作的组织领导。二是坚持内外结合。各地要把加强资金管理与项目管理有机结合起来,严格执行专家评审制、招投标制、工程监理制、资金和项目公示制。同时,要充分发挥审计部门、社会中介机构以及新闻媒体和广大农民群众的监督作用,实现监督主体、监督内容和监督方式的多元化。在加强资金监管的同时,要注重抓好干部队伍自身作风建设,继续保持和发扬资金管理队伍求真务实、严谨细致的工作作风,筑牢反腐倡廉的思想道德防线,实现审慎用权、依法用权、阳光用权,在确保资金和项目安全的同时,保证干部安全,努力打造一支政治坚定、业务熟练、作风优良的管理队伍。(本文为国家农发办卢贵敏主任在全国农业综合开发资金管理暨财务工作培训班上的讲话,略有删节。)  

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